Jan Skopeček

Snižování počtu státních úředníků zmínil premiér Andrej Babiš například v Poslanecké sněmovně 15. července 2018, kdy prohlásil: „(…) máme strašně moc úředníků. Ano, to taky řešíme.“ Vláda také ve svém programovém prohlášení z června 2018 uvádí: „Vyhodnotíme rozsah a efektivnost činnosti státních úřadů a institucí a uskutečníme potřebné organizační změny za účelem efektivního vynakládání prostředků na chod státní správy.“ O plánu snižovat počty úředníků pak premiér Babiš a ministryně financí Alena Schillerová mluvili například na začátku roku 2019.

Pro posouzení vývoje počtu úředníků se zaměříme na ukazatel vývoje počtu zaměstnanců. Zároveň se budeme snažit zaměřit na ty zdroje, které odpovídají obecnému významu slova úředník – vyloučíme tedy například učitele, hasiče či policisty.

Vývoj počtu zaměstnanců

Počet reálných zaměstnanců ve státní správě každoročně sleduje Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). V jeho stanovisku k návrhu státního závěrečného účtu ČR za rok 2019 (.pdf, str. 38) lze například dohledat přehled (str. 40) vývoje počtu zaměstnanců ve státní správě. Mezi ně zde NKÚ nezapočítává ty, „kteří nemají status zaměstnance ve státní správě (např. učitelé, vojáci)“ (str. 39). Podle těchto dat tak od roku 2013 počet uvedených zaměstnanců postupně narůstal až na necelých 161 tisíc v roce 2019 (str. 40). 

Tento ukazatel však nelze bez dalšího označovat za počet „úředníků“ v pravém slova smyslu, jelikož mimo jiné zahrnuje více než 40 tisíc příslušníků Policie ČR či přibližně 10 tisíc hasičů (.pdf, str. 22–24).

Ve svém stanovisku NKÚ vychází z údajů obsažených v tabulkových přílohách státních závěrečných účtů. Ty obsahují data o plnění závazných počtů zaměstnanců v jednotlivých složkách státní správy. Graf níže tak zobrazuje vývoj počtu úředníků právě dle informací ze státních závěrečných účtů. Konkrétně se jedná (.pdf, str. 25) o zaměstnance v ústředních orgánech státní správy (str. 22) a organizačních složkách státu (str. 23). 

Vzhledem k obecnému významu slova úředník jsou v našem grafu vynecháni zaměstnanci obranných a bezpečnostních složek, Generálního ředitelství cel, soudů, Státního zastupitelství a Vězeňské služby (str. 24). Vynechána je také Agentura ochrany přírody a krajiny, která byla pod Ministerstvo životního prostředí včleněna až v roce 2019. Její zaměstnanci byli v roce 2019 formálně přesunuti mezi „úředníky“ (str. 23), pro lepší meziroční srovnání jsme je však i pro rok 2019 a 2020 ponechali mimo náš ukazatel. Pro rok 2020 vycházíme z aktuálního vládního návrhu Státního závěrečného účtu ČR za rok 2020.

Počet úředníků v letech 2016, 2017, 2018 a 2019 (vše .pdf, str. 22–24) rostl. V roce 2020 (.pdf, str. 22–24) podle vládního návrhu z konce dubna 2021 tento počet klesl o necelý tisíc. Zdůrazněme však, že finální Státní závěrečný účet za rok 2020 ještě Ministerstvo financí nezveřejnilo.

Dle nejnovějších údajů obsažených v návrhu státního závěrečného účtu za rok 2020 tedy došlo ke snížení počtu úředníků ve státní správě. Celkový počet v roce 2020 byl nižší než v letech 2019 i 2018. Přestože nelze nepatrné snížení počtu úředníků považovat za naplnění slibů vládních představitelů, není pravdou, že by vláda udělala „pravý opak“, tedy že by počet úředníků navýšila. Výrok Jana Skopečka proto hodnotíme jako nepravdivý.

Vývoj počtu míst

Závěrem doplňme, že některé oficiální zdroje zveřejňují také ukazatel počtu míst úředníků ve státní správě. Ministerstvo vnitra ve výroční zprávě o stavu veřejné správy České republiky za rok 2019 (.pdf), která se zabývá „úřednickými“ pozicemi, udává, že „v roce 2019 došlo k výraznému snížení počtu služebních a pracovních míst ve služebních úřadech, a to o 2 042 míst“ (.pdf, str. 58). K 1. lednu 2020 se přesně jednalo o pokles o 2 089 míst oproti předchozímu roku. 

Co se týče počtu míst státních úředníků zaměstnaných ve služebním poměru, v roce 2018 (.pdf, sešit B, str. 42) tento počet činil 67 752. Podle informací ve vládním návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2020 (.pdf) byl tento počet v roce 2019 67 029 (.pdf, sešit B, str. 29). V roce 2020 (.pdf, sešit B, str. 30) se pak počet míst státních úředníků zaměstnaných ve služebním poměru dále snížil na 64 842. Dodejme, že návrh zákona o státním rozpočtu 2021 počítá v letošním roce s mírným nárůstem na 65 114 míst. Stále se nicméně jedná o číslo menší než v roce 2018, a počet míst tedy zdánlivě klesá.

Uveďme však, že tato čísla zachycují tabulkové počty míst, bez ohledu na to, zda jsou reálně obsazena či nikoliv. Snížení počtu míst tedy nemusí automaticky znamenat i reálné snížení počtu úředníků, pokud např. byla jen zrušena neobsazená místa.

Odvody sociálního a zdravotního pojištění jsou povinnou platbou, kterou hradí zaměstnanci automaticky z platu a mzdy, osoby samostatně výdělečně činné pak platí sociální a zdravotní pojištění v rámci povinných odvodů. Zaměstnancům se tyto odvody automaticky strhávají z platu a část za ně platí i zaměstnavatel. Zdravotní pojištění tvoří celkem 13,5 % ze mzdy, z toho jednu třetinu platí zaměstnanec a zbytek zaměstnavatel. Sociální pojištění je celkem 31,5 % ze mzdy, z toho 6,5 % platí zaměstnanec, zbytek zaměstnavatel. Platba sociálního a zdravotního pojištění je vcelku významná částka. Tyto odvody platí nejen zaměstnanec, ale i zaměstnavatel, který odvádí celkem 34 % z vyplácené mzdy navíc státu za každého zaměstnance.

Podle dat Eurostatu má Česká republika šestý nejvyšší podíl nemzdových nákladů na zaměstnance v Evropě. Jedná se o podíl nákladů, které musí v průměru na zaměstnance zaměstnavatel zaplatit kromě mzdy a daně, na jeho celkových nákladech na zaměstnance. Podíl se liší v různých odvětvích, v roce 2020 činil v Česku průměrně 25,9 %. Nejvyšší podíl 32,1 % měla Francie. Podíl nemzdových nákladů v Česku v posledních letech nijak významně neroste.

Dle studie poradenské společnosti Mazars z roku 2020 patří Česká republika, společně se Slovenskem, mezi rekordmany v regionu střední a východní Evropy, co se týče výše odvodů na sociální a zdravotní pojištění, které musí odvádět zaměstnavatel. V Česku odvádějí zaměstnavatelé 33,8 % z hrubé mzdy, a na Slovensku dokonce 35,2 %.

Rovněž mezinárodní srovnání společnosti KPMG řadí Českou republiku na přední příčky, co se týče výše odvodů placených zaměstnavatelem. Podle srovnání je před Českem pouze Mexiko, Afghánistán, Francie, již zmíněné Slovensko a Bělorusko.

Zákon č. 23/2017 Sb. o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, také známý jako fiskální nebo finanční ústava, byl v podobě běžného návrhu zákona předložen Sněmovně 25. února 2015. Předložila jej vláda Bohuslava Sobotky zastoupená tehdejším ministrem financí Andrejem Babišem. Prezident Zeman zákon schválil a podepsal v lednu 2017. V roce 2020 byl pak novelizován, aby odpovídal zhoršené hospodářské situaci způsobené pandemií covidu-19. Tato novela byla terčem velké kritiky ze strany opozice.

V roce 2016 byl tento návrh zákona projednáván i jako ústavní, ovšem tato verze schválena nebyla.

Ve vládních návrzích se myšlenka povýšení zákona na ústavní objevovala už od roku 2012, kdy s ní přišla (.pdf) vláda Petra Nečase, jmenovitě ministr financí Miroslav Kalousek. V tomto případě se jednalo o návrh (.pdf) ústavního zákona, který prošel prvním čtením, ale v druhém čtení bylo v červnu 2013 jeho projednávání přerušeno a koncem volebního období i ukončeno.

Tehdejší návrh finanční ústavy měl za úkol limitovat výdaje vlády tak, aby nepřesáhly kritickou mez. Původní Kalouskův návrh počítá s prvními zásahy, většinou nazývanými jako záchranná brzda, již v případě, že se státní dluh dostane nad 40 % HDP. Tehdy by mělo dojít k omezení výdajů a zpřísnění jejich schvalování. Hodnota 45 % pak znamená nutnost snížení výdajů o 3 % a zastropování výdajů na další 3 roky. Dalším krokem by pak mělo být například zmražení platů ve veřejném sektoru a snížení mezd státních představitelů. Hlavní hranicí je však 60 %, ta nesmí být překročena, je také součástí evropského fiskálního paktu (.pdf, str. 12). 

Stávající znění zákona počítá se spodní hranicí dluhu ve výši 55 % HDP oproti předchozím 40 % a také ostatní ustanovení nejsou tolik striktní.

Z posledních zveřejněných dat Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) vyplývá, že složená daňová kvóta České republiky v roce 2019 činila 34,9 %, zatímco celkový průměr členských zemí OECD byl 33,8 %. V případě České republiky je tedy tento ukazatel (.pdf, str. 18) daňového zatížení skutečně o 1,1 procentního bodu vyšší, než je průměr všech zemí OECD. 

Upřesněme, že složená daňová kvóta je podíl (.pdf, str. 6) všech daní a příspěvků na sociální a zdravotní zabezpečení na HDP.

Doplňme, že nejnižší kvótu mezi zeměmi OECD mají Spojené státy, Jižní Korea a Japonsko, nadprůměrnou naopak evropské země. Pokud bychom tedy srovnali složenou daňovou kvótu mezi zeměmi Evropské unie, zjistíme, že složená daňová kvóta v Česku je spíše podprůměrná. Dle Eurostatu byla v roce 2019 průměrná složená daňová kvóta v EU 41,1 % HDP, v České republice jen 36,1 %.

Opoziční Piráti i vládní ČSSD skutečně mluví o zvyšování daní. Sociální demokraté jsou tak například pro zavedení sektorové daně pro banky či pro progresivní zdanění lidí s nejvyššími příjmy. Dále chce ČSSD například zavést tzv. digitální daň pro velké internetové firmy. Připomeňme, že návrh zákona o dani z digitálních služeb předložila vláda Sněmovně již v listopadu 2019, v současnosti však stále neproběhlo jeho třetí čtení.

Piráti pak například zvažují zvýšit zdanění komerčních nemovitostí. Uveďme, že se však nejedná o navýšení daní z nemovitostí určených k bydlení. Pirátská strana chce také zvýšit zdanění těžby nerostných surovin, podporuje pak podobně jako ČSSD zavedení digitální daně.

Z doposud poslední zprávy o pokladním plnění státního rozpočtu České republiky, tedy za leden až říjen 2020, vyplývá, že ke konci října skončilo hospodaření státního rozpočtu s deficitem 274 miliard Kč. Po očištění příjmů z Evropské unie a finančních mechanismů a také po očištění výdajů na tyto projekty pak dokonce schodek dosahuje výše 275,5 miliardy Kč.

Oproti září tak celkově došlo k jeho prohloubení o 21,3 miliardy Kč. Přehled deficitů za dosavadní jednotlivé měsíce je znázorněn v grafu níže.

Data Ministerstva financí o pokladním plnění státního rozpočtu České republiky za měsíc říjen ukazují, že se dosud příjmy meziročně snížily celkově o 3,5 %, což představuje snížení o 42,3 miliardy Kč. Nejvýrazněji se v tomto ohledu meziročně snížily daňové příjmy bez pojistného, a to o 7,3 % (45,3 mld. Kč).

„Příjmy rozpočtu jsou letos výrazně ovlivněny propadem ekonomiky, doprovázeným poklesem zaměstnanosti, odpracovaných hodin, mezd a řadou diskrečních opatření na příjmové straně,“ dodává Ministerstvo financí.

Jan Skopeček poukazuje na to, že pokles příjmů státního rozpočtu je nižší, než by se dalo očekávat. Ministerstvo financí totiž také uvádí, že státní rozpočet na příjmové straně vylepšovaly příjmy z Evropské unie a finančních mechanismů s nárůstem o 24,3 % (tedy o 21,4 mld. Kč).

Celkově tak příjmy v současné době dosahují (.xlsx) výše 1 178,8 miliardy Kč, zatímco v říjnu loňského roku se jednalo o 1 221,1 miliardy Kč.

Celkové výdaje se pak meziročně zvýšily o 17,1 %, což představuje (.xlsx) 212,1 miliardy Kč. Zatímco běžné výdaje rostly pomaleji (+16,9 %, tedy o 192,2 mld. Kč), navýšení celkového objemu ovlivnily zvláště rostoucí kapitálové výdaje (+19,6 %, tedy o 19,9 mld. Kč), a to nejvíce u investic financovaných z národních zdrojů (+28,5 %, tedy o 13,7 mld. Kč). Ministerstvo financí také uvádí, že výše říjnových výdajů byla ovlivněna mimořádnými odměnami pro zaměstnance v oblasti zdravotnictví (11,3 mld. Kč) a také dalšími platbami, které byly spojeny s pomocí při zvládání současné situace v souvislosti s epidemií covidu-19.

Celkový objem výdajů do října pak dosahoval výše 1 452,7 miliardy Kč, v říjnu 2019 to bylo 1 240,6 miliardy Kč.

Pro ověření výroku je pro nás klíčové uchopení výrazu „fiskální prostor“, který lze v kontextu výroku interpretovat jako prostor pro fiskální diskreci vlády. Se zvyšujícím se podílem mandatorních výdajů se zmenšuje fiskální prostor, což následně snižuje schopnost vlády volně nakládat s prostředky obsaženými ve státním rozpočtu.

Kritiku hospodaření vlády směřující právě k navyšování mandatorních výdajů státu lze dlouhodobě zaznamenat nejen ze strany opozice (například kromě ověřovaného Jana Skopečka i z úst Miroslava Kalouska), ale i ze strany státních orgánů, jako je například Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ).

NKÚ se vyjádřil (.pdf, str. 19) již ke státnímu závěrečnému účtu pro rok 2014 následovně:

„V roce 2014 tvořily mandatorní výdaje 60,4 % celkových příjmů a 56,5 % celkových výdajů SR. Spolu s quasi mandatorními výdaji čerpají tyto rostoucí výdaje převážnou část SR, čímž se snižuje prostor pro opatření vlády na stabilizaci a podporu ekonomiky.“

V roce 2018 pak NKÚ ve své zprávě shledával snižování odolnosti státního rozpočtu proti budoucímu ekonomickému ochlazení. Zásadní nedostatky viděl v příjmech státu, které jsou čím dál více závislé na přímých daních včetně sociálního pojištění, což může být v případě ochlazení ekonomiky rizikové. Podobně negativně hodnotil i růst mandatorních stálých výdajů. Ve svém stanovisku k návrhu státního závěrečného účtu za rok 2018 (.pdf., str. 12) shrnul NKÚ „zdraví“ rozpočtu  takto:

„V důsledku stále se zvyšujících mandatorních a kvazimandatorních výdajů a vlivem silné závislosti na plnění daňových příjmů, které reagují velmi citlivě na případné zpomalení ekonomického růstu, je státní rozpočet na případnou recesi připraven ještě hůře, než tomu bylo před deseti lety.“

Dalším rizikovým trendem, na který NKÚ již řadu let upozorňuje, jsou ale například také nároky z nespotřebovaných výdajů.

„Nároky z nespotřebovaných výdajů vznikají, když organizační složky státu nevyčerpají svůj rozpočet na daný rok a hypotetickou úsporu evidují právě jako nárok z nespotřebovaných výdajů. Tyto nároky nejsou finančně kryty, a pokud je chce daná organizační složka státu (OSS) uplatnit, musí na ně Ministerstvo financí (MF) zajistit prostředky. (...) Hlavní problém spojený s kumulací nároků z nespotřebovaných výdajů NKÚ spatřuje v riziku růstu státního dluhu a problémů spojených s likviditou státní pokladny,“ uvádí NKÚ v tiskové zprávě ke kontrolní akci č. 16/09.

NKÚ také dlouhodobě upozorňuje na nedostatečné investiční plnění. V roce 2013 činily kapitálové výdaje státu 8,7 % (tj. 102,3 mld., .pdf, str. 21, tabulka č. 5). V roce 2014 představovaly dle NKÚ 9,2 % (.pdf, str. 21). V roce 2017 pak klesly kapitálové výdaje až k hranici 6,4 % (.pdf str. 9), což – jak ostatně konstatuje ve svém stanovisku i NKÚ (.pdf, str. 18) – byly nižší hodnoty než v dobách ekonomické krize.

Pro kontext uvádíme plánované hospodaření vlády pro období 2014–2020 vyjádřené v podobě plánovaných deficitních rozpočtů. V grafu jsou zachyceny plánované a reálné schodky státních rozpočtů ve vymezeném období.

Následující grafické znázornění ukazuje ekonomický růst vyjádřený nárůstem hrubého domácího produktu v období 2014–2020 v procentech. Pro rok 2020 je uvedena predikce.

Zdroj: ČSÚ (.xlsx), MF

Jak vidíme, období hospodářského růstu se skutečně kryje s obdobím, během kterého dochází ke zvyšování mandatorních a kvazimandatorních výdajů, na které upozorňuje NKÚ. Během stejného období rovněž dochází k plánování deficitních rozpočtů, schodky se však postupně snižují. Reálné výsledky hospodaření státu pak ukazují místy přebytkové státní rozpočty, což ovšem nic nemění na faktu zvyšujících se mandatorních výdajů, které dle vyjádření NKÚ snižují akceschopnost státu ovlivňovat ekonomiku v případě krize.

Fond národního majetku byl fond zřízený 24. května 1991 k technické realizaci privatizačních rozhodnutí. K 1. lednu 2006 byl fond zrušen, působnost přešla pod Ministerstvo financí. S finančními prostředky tedy hospodaří MF na zvláštních (tzv. privatizačních) účtech, které nejsou součástí státního rozpočtu. Příjmy vzniklého privatizačního účtu se skládají z výnosu prodeje privatizovaného majetku a ze zisků z účasti státu v obchodních společnostech. V roce 2012 byla uzákoněna novela, která umožnila rezervy z účtu převádět do státního rozpočtu. Jedinou podmínkou, která k tomuto převodu musí být splněna, je záporné saldo důchodového systému. V roce 2018 byla schválena novela zákona č. 178/2005 Sb. s platností od 1. ledna 2019, která umožnila převádět peníze do rozpočtu bez omezení a podmínek.

V roce 2017 bylo ke krytí deficitů systému důchodového pojištění převedeno 5,8 mld. V roce 2018 bylo saldo důchodového systému kladné a k žádným převodům nedošlo (.pdf, str. 5). V roce 2016 byl proveden převod ve výši 8,7 mld. (.pdf, str. 10). V roce 2015 to bylo 10,7 mld. (.pdf, str. 4). V roce předchozím to bylo o 400 mil. Kč méně (.pdf, str. 9).

V dubnu 2019, po schválení poslední novely zákona o zrušení Fondu národního majetku, bylo převedeno do státního rozpočtu z privatizačního účtu 18 mld. Kč.

Závěrem dodejme, že uvedené období mezi lety 2014 a 2019 opravdu lze hodnotit jako „dobré časy“. Po celé období český HDP rostl meziročně alespoň o 2,4 %.

Výrok hodnotíme jako pravdivý. Výše převodu z privatizačního účtu do státního rozpočtu byla v roce 2019 nejvyšší za posledních šest let.

Dle oficiálních statistik se německý státní rozpočet za poslední roky pohybuje v přebytku (tedy příjmy přesahují výdaje). Na konci roku 2019 dosáhlo Německo přebytku rozpočtu ve výši 13,5 mld. eur, čímž převýšilo přebytkový rozpočet z roku 2015, který dosáhl výše 12,1 mld. eur. Podle vyjádření německého ministra financí Olafa Scholze mohly za přebytek v roce 2019 především vyšší výnosy z daně z příjmu a nižší úrokové sazby. Německo je však za tvoření takovýchto rozpočtů také kritizováno, podle některých neputuje německý rozpočet na infrastrukturu a další projekty.

Pro porovnání můžeme uvést vývoj českého státního rozpočtu, který byl ve srovnávaném období přebytkový pouze v letech 2016 a 2018. 

O stavu německého rozpočtu také vypovídají data OECD o státním deficitu v jednotlivých zemích EU za období 2010–2018. V této statistice si Německo uchovává prvenství, neboť deficitními rozpočty nedisponuje (viz graf státních rozpočtů zemí EU).

Bilance německého státního rozpočtu v mld. eur (2010–2019)

Zdroj: Trading Economics

Bilance německého státního rozpočtu v % HDP (2010–2019)

Zdroj: Trading Economics

Deficity státních rozpočtů zemí EU v % HDP (2010–2018)