Jan Skopeček

Zákon č. 23/2017 Sb. o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, také známý jako fiskální nebo finanční ústava, byl v podobě běžného návrhu zákona předložen Sněmovně 25. února 2015. Předložila jej vláda Bohuslava Sobotky zastoupená tehdejším ministrem financí Andrejem Babišem. Prezident Zeman zákon schválil a podepsal v lednu 2017. V roce 2020 byl pak novelizován, aby odpovídal zhoršené hospodářské situaci způsobené pandemií covidu-19. Tato novela byla terčem velké kritiky ze strany opozice.

V roce 2016 byl tento návrh zákona projednáván i jako ústavní, ovšem tato verze schválena nebyla.

Ve vládních návrzích se myšlenka povýšení zákona na ústavní objevovala už od roku 2012, kdy s ní přišla (.pdf) vláda Petra Nečase, jmenovitě ministr financí Miroslav Kalousek. V tomto případě se jednalo o návrh (.pdf) ústavního zákona, který prošel prvním čtením, ale v druhém čtení bylo v červnu 2013 jeho projednávání přerušeno a koncem volebního období i ukončeno.

Tehdejší návrh finanční ústavy měl za úkol limitovat výdaje vlády tak, aby nepřesáhly kritickou mez. Původní Kalouskův návrh počítá s prvními zásahy, většinou nazývanými jako záchranná brzda, již v případě, že se státní dluh dostane nad 40 % HDP. Tehdy by mělo dojít k omezení výdajů a zpřísnění jejich schvalování. Hodnota 45 % pak znamená nutnost snížení výdajů o 3 % a zastropování výdajů na další 3 roky. Dalším krokem by pak mělo být například zmražení platů ve veřejném sektoru a snížení mezd státních představitelů. Hlavní hranicí je však 60 %, ta nesmí být překročena, je také součástí evropského fiskálního paktu (.pdf, str. 12). 

Stávající znění zákona počítá se spodní hranicí dluhu ve výši 55 % HDP oproti předchozím 40 % a také ostatní ustanovení nejsou tolik striktní.

Z posledních zveřejněných dat Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) vyplývá, že složená daňová kvóta České republiky v roce 2019 činila 34,9 %, zatímco celkový průměr členských zemí OECD byl 33,8 %. V případě České republiky je tedy tento ukazatel (.pdf, str. 18) daňového zatížení skutečně o 1,1 procentního bodu vyšší, než je průměr všech zemí OECD. 

Upřesněme, že složená daňová kvóta je podíl (.pdf, str. 6) všech daní a příspěvků na sociální a zdravotní zabezpečení na HDP.

Doplňme, že nejnižší kvótu mezi zeměmi OECD mají Spojené státy, Jižní Korea a Japonsko, nadprůměrnou naopak evropské země. Pokud bychom tedy srovnali složenou daňovou kvótu mezi zeměmi Evropské unie, zjistíme, že složená daňová kvóta v Česku je spíše podprůměrná. Dle Eurostatu byla v roce 2019 průměrná složená daňová kvóta v EU 41,1 % HDP, v České republice jen 36,1 %.

Opoziční Piráti i vládní ČSSD skutečně mluví o zvyšování daní. Sociální demokraté jsou tak například pro zavedení sektorové daně pro banky či pro progresivní zdanění lidí s nejvyššími příjmy. Dále chce ČSSD například zavést tzv. digitální daň pro velké internetové firmy. Připomeňme, že návrh zákona o dani z digitálních služeb předložila vláda Sněmovně již v listopadu 2019, v současnosti však stále neproběhlo jeho třetí čtení.

Piráti pak například zvažují zvýšit zdanění komerčních nemovitostí. Uveďme, že se však nejedná o navýšení daní z nemovitostí určených k bydlení. Pirátská strana chce také zvýšit zdanění těžby nerostných surovin, podporuje pak podobně jako ČSSD zavedení digitální daně.

Z doposud poslední zprávy o pokladním plnění státního rozpočtu České republiky, tedy za leden až říjen 2020, vyplývá, že ke konci října skončilo hospodaření státního rozpočtu s deficitem 274 miliard Kč. Po očištění příjmů z Evropské unie a finančních mechanismů a také po očištění výdajů na tyto projekty pak dokonce schodek dosahuje výše 275,5 miliardy Kč.

Oproti září tak celkově došlo k jeho prohloubení o 21,3 miliardy Kč. Přehled deficitů za dosavadní jednotlivé měsíce je znázorněn v grafu níže.

Data Ministerstva financí o pokladním plnění státního rozpočtu České republiky za měsíc říjen ukazují, že se dosud příjmy meziročně snížily celkově o 3,5 %, což představuje snížení o 42,3 miliardy Kč. Nejvýrazněji se v tomto ohledu meziročně snížily daňové příjmy bez pojistného, a to o 7,3 % (45,3 mld. Kč).

„Příjmy rozpočtu jsou letos výrazně ovlivněny propadem ekonomiky, doprovázeným poklesem zaměstnanosti, odpracovaných hodin, mezd a řadou diskrečních opatření na příjmové straně,“ dodává Ministerstvo financí.

Jan Skopeček poukazuje na to, že pokles příjmů státního rozpočtu je nižší, než by se dalo očekávat. Ministerstvo financí totiž také uvádí, že státní rozpočet na příjmové straně vylepšovaly příjmy z Evropské unie a finančních mechanismů s nárůstem o 24,3 % (tedy o 21,4 mld. Kč).

Celkově tak příjmy v současné době dosahují (.xlsx) výše 1 178,8 miliardy Kč, zatímco v říjnu loňského roku se jednalo o 1 221,1 miliardy Kč.

Celkové výdaje se pak meziročně zvýšily o 17,1 %, což představuje (.xlsx) 212,1 miliardy Kč. Zatímco běžné výdaje rostly pomaleji (+16,9 %, tedy o 192,2 mld. Kč), navýšení celkového objemu ovlivnily zvláště rostoucí kapitálové výdaje (+19,6 %, tedy o 19,9 mld. Kč), a to nejvíce u investic financovaných z národních zdrojů (+28,5 %, tedy o 13,7 mld. Kč). Ministerstvo financí také uvádí, že výše říjnových výdajů byla ovlivněna mimořádnými odměnami pro zaměstnance v oblasti zdravotnictví (11,3 mld. Kč) a také dalšími platbami, které byly spojeny s pomocí při zvládání současné situace v souvislosti s epidemií covidu-19.

Celkový objem výdajů do října pak dosahoval výše 1 452,7 miliardy Kč, v říjnu 2019 to bylo 1 240,6 miliardy Kč.

Pro ověření výroku je pro nás klíčové uchopení výrazu „fiskální prostor“, který lze v kontextu výroku interpretovat jako prostor pro fiskální diskreci vlády. Se zvyšujícím se podílem mandatorních výdajů se zmenšuje fiskální prostor, což následně snižuje schopnost vlády volně nakládat s prostředky obsaženými ve státním rozpočtu.

Kritiku hospodaření vlády směřující právě k navyšování mandatorních výdajů státu lze dlouhodobě zaznamenat nejen ze strany opozice (například kromě ověřovaného Jana Skopečka i z úst Miroslava Kalouska), ale i ze strany státních orgánů, jako je například Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ).

NKÚ se vyjádřil (.pdf, str. 19) již ke státnímu závěrečnému účtu pro rok 2014 následovně:

„V roce 2014 tvořily mandatorní výdaje 60,4 % celkových příjmů a 56,5 % celkových výdajů SR. Spolu s quasi mandatorními výdaji čerpají tyto rostoucí výdaje převážnou část SR, čímž se snižuje prostor pro opatření vlády na stabilizaci a podporu ekonomiky.“

V roce 2018 pak NKÚ ve své zprávě shledával snižování odolnosti státního rozpočtu proti budoucímu ekonomickému ochlazení. Zásadní nedostatky viděl v příjmech státu, které jsou čím dál více závislé na přímých daních včetně sociálního pojištění, což může být v případě ochlazení ekonomiky rizikové. Podobně negativně hodnotil i růst mandatorních stálých výdajů. Ve svém stanovisku k návrhu státního závěrečného účtu za rok 2018 (.pdf., str. 12) shrnul NKÚ „zdraví“ rozpočtu  takto:

„V důsledku stále se zvyšujících mandatorních a kvazimandatorních výdajů a vlivem silné závislosti na plnění daňových příjmů, které reagují velmi citlivě na případné zpomalení ekonomického růstu, je státní rozpočet na případnou recesi připraven ještě hůře, než tomu bylo před deseti lety.“

Dalším rizikovým trendem, na který NKÚ již řadu let upozorňuje, jsou ale například také nároky z nespotřebovaných výdajů.

„Nároky z nespotřebovaných výdajů vznikají, když organizační složky státu nevyčerpají svůj rozpočet na daný rok a hypotetickou úsporu evidují právě jako nárok z nespotřebovaných výdajů. Tyto nároky nejsou finančně kryty, a pokud je chce daná organizační složka státu (OSS) uplatnit, musí na ně Ministerstvo financí (MF) zajistit prostředky. (...) Hlavní problém spojený s kumulací nároků z nespotřebovaných výdajů NKÚ spatřuje v riziku růstu státního dluhu a problémů spojených s likviditou státní pokladny,“ uvádí NKÚ v tiskové zprávě ke kontrolní akci č. 16/09.

NKÚ také dlouhodobě upozorňuje na nedostatečné investiční plnění. V roce 2013 činily kapitálové výdaje státu 8,7 % (tj. 102,3 mld., .pdf, str. 21, tabulka č. 5). V roce 2014 představovaly dle NKÚ 9,2 % (.pdf, str. 21). V roce 2017 pak klesly kapitálové výdaje až k hranici 6,4 % (.pdf str. 9), což – jak ostatně konstatuje ve svém stanovisku i NKÚ (.pdf, str. 18) – byly nižší hodnoty než v dobách ekonomické krize.

Pro kontext uvádíme plánované hospodaření vlády pro období 2014–2020 vyjádřené v podobě plánovaných deficitních rozpočtů. V grafu jsou zachyceny plánované a reálné schodky státních rozpočtů ve vymezeném období.

Následující grafické znázornění ukazuje ekonomický růst vyjádřený nárůstem hrubého domácího produktu v období 2014–2020 v procentech. Pro rok 2020 je uvedena predikce.

Zdroj: ČSÚ (.xlsx), MF

Jak vidíme, období hospodářského růstu se skutečně kryje s obdobím, během kterého dochází ke zvyšování mandatorních a kvazimandatorních výdajů, na které upozorňuje NKÚ. Během stejného období rovněž dochází k plánování deficitních rozpočtů, schodky se však postupně snižují. Reálné výsledky hospodaření státu pak ukazují místy přebytkové státní rozpočty, což ovšem nic nemění na faktu zvyšujících se mandatorních výdajů, které dle vyjádření NKÚ snižují akceschopnost státu ovlivňovat ekonomiku v případě krize.

Fond národního majetku byl fond zřízený 24. května 1991 k technické realizaci privatizačních rozhodnutí. K 1. lednu 2006 byl fond zrušen, působnost přešla pod Ministerstvo financí. S finančními prostředky tedy hospodaří MF na zvláštních (tzv. privatizačních) účtech, které nejsou součástí státního rozpočtu. Příjmy vzniklého privatizačního účtu se skládají z výnosu prodeje privatizovaného majetku a ze zisků z účasti státu v obchodních společnostech. V roce 2012 byla uzákoněna novela, která umožnila rezervy z účtu převádět do státního rozpočtu. Jedinou podmínkou, která k tomuto převodu musí být splněna, je záporné saldo důchodového systému. V roce 2018 byla schválena novela zákona č. 178/2005 Sb. s platností od 1. ledna 2019, která umožnila převádět peníze do rozpočtu bez omezení a podmínek.

V roce 2017 bylo ke krytí deficitů systému důchodového pojištění převedeno 5,8 mld. V roce 2018 bylo saldo důchodového systému kladné a k žádným převodům nedošlo (.pdf, str. 5). V roce 2016 byl proveden převod ve výši 8,7 mld. (.pdf, str. 10). V roce 2015 to bylo 10,7 mld. (.pdf, str. 4). V roce předchozím to bylo o 400 mil. Kč méně (.pdf, str. 9).

V dubnu 2019, po schválení poslední novely zákona o zrušení Fondu národního majetku, bylo převedeno do státního rozpočtu z privatizačního účtu 18 mld. Kč.

Závěrem dodejme, že uvedené období mezi lety 2014 a 2019 opravdu lze hodnotit jako „dobré časy“. Po celé období český HDP rostl meziročně alespoň o 2,4 %.

Výrok hodnotíme jako pravdivý. Výše převodu z privatizačního účtu do státního rozpočtu byla v roce 2019 nejvyšší za posledních šest let.

Dle oficiálních statistik se německý státní rozpočet za poslední roky pohybuje v přebytku (tedy příjmy přesahují výdaje). Na konci roku 2019 dosáhlo Německo přebytku rozpočtu ve výši 13,5 mld. eur, čímž převýšilo přebytkový rozpočet z roku 2015, který dosáhl výše 12,1 mld. eur. Podle vyjádření německého ministra financí Olafa Scholze mohly za přebytek v roce 2019 především vyšší výnosy z daně z příjmu a nižší úrokové sazby. Německo je však za tvoření takovýchto rozpočtů také kritizováno, podle některých neputuje německý rozpočet na infrastrukturu a další projekty.

Pro porovnání můžeme uvést vývoj českého státního rozpočtu, který byl ve srovnávaném období přebytkový pouze v letech 2016 a 2018. 

O stavu německého rozpočtu také vypovídají data OECD o státním deficitu v jednotlivých zemích EU za období 2010–2018. V této statistice si Německo uchovává prvenství, neboť deficitními rozpočty nedisponuje (viz graf státních rozpočtů zemí EU).

Bilance německého státního rozpočtu v mld. eur (2010–2019)

Zdroj: Trading Economics

Bilance německého státního rozpočtu v % HDP (2010–2019)

Zdroj: Trading Economics

Deficity státních rozpočtů zemí EU v % HDP (2010–2018)

Šíření nákazy koronaviru se podle ekonomů podepisuje na vývoji růstu HDP v České republice v letošním roce. Původní předpoklady počítaly s 2% růstem, nicméně dosažení tohoto čísla není reálné, jak připouští předsedkyně Národní rozpočtové rady Eva Zamrazilová. Podle ekonoma ING Jakuba Seidlera se mohou ekonomické prognózy v příštích týdnech revidovat, nicméně zmiňuje, že letošní růst bude nejspíš nejslabší od roku 2013. Ekonomický růst bude dle ekonoma Czech Fund Lukáše Kovandy zřejmě nejpomalejší ze zemí Visegrádu. Koronavirová krize se dotýká i státního rozpočtu pro letošní rok, který byl původně plánován se schodkem 40 mld. korun. Vzhledem k mimořádným výdajům na pokrytí negativních ekonomických důsledků však premiér Babiš připustil rozpočet se schodkem až 200 mld. korun. Prezident Zeman novelu zákona o státním rozpočtu, která s takovýmto schodkem počítá, podepsal ve středu 25. března 2020.

Ekonomický propad nyní zažívá Čína, odkud se nákaza začala šířit do zbytku světa. Na datech agentury Bloomberg můžeme vidět (viz graf) například zhoršení ekonomiky výrobního sektoru (indikátorem je PMI, tedy index nákupních manažerů, uváděný v % – pokud je hodnota více než 50 %, znamená to zlepšení, méně než 50 % značí zhoršení, pozn. Demagog.cz). Průmyslová produkce dle dalších dat v prvních dvou měsících 2020 celkově poklesla o 13,5 p. b. (viz graf).

Index nákupních manažerů (PMI) v Číně

Pokles průmyslové produkce v Číně

Propad zaznamenávají také světové burzy, například FTSE, Dow Jones Industrial Average nebo Nikkei (viz graf), přičemž první dvě zmíněné hlásí největší propady akcií od roku 1987.

Propad světových akcií

Celosvětově pomalejší ekonomický růst zmiňují i analýzy OECD (viz grafy). OECD připouští zpomalení růstu světového HDP na 2,4 % místo původně předpokládaných 2,9 %, přičemž zpomalení se dotýká států napříč světem (viz třetí graf – druhý sloupec značí nově předpokládaný procentuální růst HDP, třetí sloupec poté označuje rozdíl oproti původně předpokládaným hodnotám z listopadu 2019).

Prognóza růstu HDP pro rok 2020 v porovnání s rokem 2019

Prognózy růstu HDP z listopadu 2019 a března 2020 v porovnání s rokem 2019

Prognóza růstu HDP napříč světem

Ministerstvo financí přestane pořádat, kvůli nouzovému stavu a s ním související změnou rozpočtových priorit, loterijní hru Účtenkovku. Její poslední losování se bude konat 15. dubna 2020. 

Co se týče dalších ve výroku zmíněných opatření, tak vláda dne 19. března skutečně schválila návrh prodloužení nároku na ošetřovné na dobu zavření škol a navýšení věku ošetřovaného dítěte z 10 let na 13. Tento návrh byl následně předložen Parlamentu ke schválení. Poslanecká sněmovna návrh schválila na zasedání dne 24. března, nyní návrh čeká na projednání Senátem.

Pro osoby samostatně výdělečně činné, které zůstaly doma z důvodu péče o děti, pak vláda schválila příspěvek 424 korun na den. Nárok na příspěvek vzniká, pokud druhý člen rodiny nečerpá ošetřovné a zároveň se jedná o péči o dítě ve věku 6 až 13 let.

Vláda kvůli zmírnění dopadů na podnikatele a zaměstnance také odloží daňovou povinnost. A to tím, že budou prominuty pokuty, úroky a poplatky za opožděné podání daňového přiznání či kontrolního hlášení, odpuštěn je také správní poplatek za podání žádosti o posečkání nebo splátkování daně, pokud bude tato žádost podána do 31. července 2020.

Podnikatelé tedy mohou zažádat o posečkání úhrady daně, úpravu výše záloh nebo o výjimku z povinnosti daň zálohovat, o prominutí úroků a pokut za nepodání kontrolního hlášení, prodloužení lhůty pro podání daňového tvrzení (a tím i úhrady daně).