Přehled ověřených výroků

Nikde není výslovně zmíněno, že by pravomocí Senátu bylo zpomalovat legislativní proces anebo zabraňovat tomu, aby se Česká republika pohybovala tzv. ode zdi ke zdi. To však ale neznamená, že by to nebylo jednou z rolí Senátu.

Ve skutečnosti Senát legislativní proces opravdu zpomaluje. Senát je totiž součástí legislativního procesu, v jehož rámci přebírá zákony z Poslanecké sněmovny a následně je sám projednává. Podle článku 46 Ústavy má Senát právo návrhy zákonů nejenom schvalovat, ale i pozměnit či zamítnout. Zejména v posledních dvou případech pak Senát doopravdy funguje jako brzda legislativního procesu.

Na článek 46 navazuje článek 47, podle kterého platí, že pokud by byl zákon Senátem pozměněn nebo upraven, vrací se zpět do Poslanecké sněmovny. V případě, že Senát návrh zákona zamítne, Sněmovna hlasuje o svém původním znění znovu a pro jeho schválení je potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců, tedy 101 poslanců. Jestliže Senát vrátí zákon Sněmovně s pozměňovacími návrhy, tak se v dolní komoře nejdříve hlasuje o schválení senátního znění. K tomu je zapotřebí nadpoloviční většina přítomných poslanců. V případě, že senátní znění není schváleno, hlasují poslanci o návrhu zákona ve znění bez senátních pozměňovacích návrhů, tentokrát je však k přijetí zákona opět třeba alespoň 101 hlasů.

Více o průběhu legislativního procesu se můžete podrobněji dozvědět na stránkách Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.

Zdroj: senat.cz

Tento celý proces dělá ze Senátu jakéhosi kontrolora Poslanecké sněmovny, který ztěžuje schvalování kontroverzních zákonů. Pokud chce Poslanecká sněmovna nějaký zákon prosadit bez spolupráce Senátu, musí zákon získat podporu více než poloviny všech poslanců, což u kontroverznějších zákonů nebývá jednoduché.

Senát také může fungovat jako stabilizační prvek a zabraňovat tomu, aby se Česká republika, jak uvádí Miloš Vystrčil, pohybovala ode zdi ke zdi. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny Senát nemůže být rozpuštěn a v době rozpuštění Poslanecké sněmovny může Senát přijímat tzv. zákonná opatření, tedy jakousi obdobu zákonů. Senátoři, jejichž funkční období trvá 6 let, jsou tak částečně mimo dosah mezistranického politikaření vlády a Poslanecké sněmovny. Senátoři jsou také voleni vždy průběžně – každé 2 roky se volí nová 1/3 senátorů. Tento systém dělá z obsazení Senátu poměrně různorodou skupinu, která nemusí reflektovat momentální popularitu politických stran a složení Poslanecké sněmovny, a funguje tak jako jakási protiváha právě dolní komory parlamentu.

Role Senátu je také zcela zásadní při změně ústavních zákonů. V Ústavě stojí, že „k přijetí ústavního zákona a souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v čl. 10a odst. 1 je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů“. Jinými slovy, ústavní zákony (a např. zákony volební) musí schválit jak Poslanecká sněmovna, tak Senát. Zamítavé stanovisko Senátu tedy v těchto případech nemůže Poslanecká sněmovna přehlasovat. Stejně tak nemůže Sněmovna v případě pozměňovacích návrhů ze strany Senátu přijmout znění ústavního zákona bez těchto senátních návrhů. To opět vypovídá o stabilizační roli Senátu.

Více o fungování Senátu se můžete dozvědět na stránkách Senátu Parlamentu České republiky.

Dle Ústavy České republiky (čl. 9 odst. 1) může být Ústava „doplňována či měněna pouze ústavními zákony“. K přijetí ústavního zákona, a tedy také k přijetí změny Ústavy, je pak zapotřebí „souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů“ (čl. 39 odst. 4). Určitý návrh ústavního zákona tak musí odsouhlasit jak Poslanecká sněmovna, tak i Senát.

Horní komora může návrh ústavního zákona schválit, vrátit jej dolní komoře s pozměňovacími návrhy nebo zamítnout. Pokud senátoři takový návrh při hlasování zamítnou, pak jeho projednávání v Parlamentu neúspěšně končí. To samé nastane, jestliže naopak s pozměňovacími návrhy senátorů nesouhlasí Sněmovna.

V každém případě se však návrh ústavního zákona v rámci legislativního procesu nedostane k prezidentu republiky, aniž by s jeho zněním souhlasil Senát.

Proces schvalování ústavních zákonů (.pdf) se tak odlišuje od schvalování běžných zákonů (.pdf), kdy poslanci mohou Senát v určitých případech přehlasovat a zákon tak může projít i bez souhlasu horní komory.

Zvláštním případem je ve výroku zmíněná Listina základních práv a svobod. Nejedná se zcela doslovně o „přílohu Ústavy“ (viz hlasování o postavení Listiny z prosince 1992), ale odkaz na Listinu se v Ústavě objevuje – je definována jako součást „ústavního pořádku České republiky“ (čl. 3). Zároveň není Listina základních práv a svobod jasně vymezena jako „ústavní zákon“, k jehož změně je potřeba souhlas Senátu.

Od vzniku samostatné České republiky však byla Listina základních práv a svobod změněna pouze jednou, a to právě ústavním, nikoli běžným, zákonem. A jak například uvádí důvodová zpráva k návrhu ústavního zákona senátora Martina Červíčka /ODS/ (.pdf, str. 2), kterým by se nově změnila Listina základních práv a svobod, „změnitelnost Listiny ústavním zákonem dokazuje již to, že Listina byla takto změněna ústavním zákonem č. 162/1998 Sb., aniž by to bylo v právní praxi i teorii zpochybňováno“. Podobně se k povaze Listiny staví kolektiv autorů komentáře k Ústavě z roku 2016: „Ústavní zákony je možno revidovat rovněž výhradně formou ústavního zákona. Totéž platí pro změnu či doplnění LPS, která je podle čl. 3 součástí ústavního pořádku.“ Podle současné teorie i praxe je tedy ke změně Listiny pomocí ústavního zákona potřeba souhlas Senátu.

Miloš Vystrčil (ODS) byl 19. února 2020 zvolen předsedou Senátu Parlamentu ČR. V prvním kole tajné volby získal 52 hlasů ze 76. Jeho protikandidát Jiří Růžička (TOP 09 a STAN) získal 21 hlasů.


Nově zvolený Miloš Vystrčil povede horní komoru do pravidelných voleb do Senátu, které se budou konat pravděpodobně v říjnu 2020 a v nichž se obmění třetina senátorů. Podle povolebního rozložení sil si horní komora zvolí nové vedení.

Politici napříč celým politickým spektrem gratulovali novému šéfovi Senátu osobně i na sociálních sítích.

„Myslím si, že je to dobrá volba. Sám jsem mu dal hlas a pevně věřím, že bude důstojným reprezentantem Senátu. Přeji mu ve funkci hodně štěstí,“ vyjádřil se předseda senátorského klubu ČSSD Petr Vícha.

„Myslím si, že nový pan předseda měl vynikající nominační projev, ve kterém řekl, jakou má vizi vedení Senátu … Myslím si, že bude chtít navázat – a to mi bylo velmi sympatické – na práci svých dvou předchůdců,“ uvedl místopředseda senátorského klubu ANO Jaroslav Větrovský

Vystrčilovi přál i předseda hnutí STAN:

Gratuloval také šéf KDU-ČSL:

Institut veřejných slyšení Senátu je formulován v části 21 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. Může jít jak o veřejné slyšení Senátu (§ 144), tak o veřejné slyšení senátního výboru (§ 145). Veřejné slyšení je určeno k projednání určitého tématu s pozvanými znalci a jinými osobami. Ke slyšení se zveřejňuje pozvánka. Ze slyšení se pořizuje zvukový a těsnopisný záznam a veřejně přístupný protokol ze slyšení.

Senát Parlamentu ČR uvádí na svých webových stránkách pozvánky s programem, těsnopisné záznamy a protokoly z veřejných slyšení na plénu, kterých bylo dle tohoto seznamu za historii Senátu ke dni 20. února 2020 pouze 18. Historicky první veřejné slyšení Senátu se pořádalo na plénu 12. ledna 2001 během 3. funkčního období a jeho tématem byla média veřejné služby, viz příslušný protokol.

Veřejných slyšení senátních výborů proběhlo jen v současném 12. funkčním období Senátu již 10, další veřejné slyšení jednoho z výborů, týkající se odolnosti veřejných institucí vůči zahraničním vlivům, je plánováno na květen 2020.

Veřejné slyšení Senátu se v jednacím řádu Senátu PČR objevuje v části dvacáté první Veřejná slyšení (§ 144):

㤠144

Veřejné slyšení Senátu

(1) Na základě návrhu skupiny nejméně 5 senátorů nebo výboru Senátu se Senát může usnést na konání veřejného slyšení Senátu. Veřejné slyšení Senátu je určeno k projednání určité otázky v působnosti Senátu se znalci a jinými osobami, které mohou podat informace o projednávané otázce.

(2) Návrh na konání veřejného slyšení Senátu obsahuje předmět jednání, okruh účastníků a termín konání. Konání veřejného slyšení Senátu oznamuje předseda nebo místopředseda Senátu zveřejněním pozvánky v Senátu, popřípadě i prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků. Pozvánka se současně zašle účastníkům veřejného slyšení podle rozhodnutí Senátu.

(3) Veřejné slyšení Senátu zahajuje, řídí a ukončuje předseda Senátu nebo jím pověřený senátor.

(4) Pro účast na veřejném slyšení Senátu platí obdobně § 50 o účasti na schůzi Senátu. Pozvaní účastníci mají přístup do jednacího sálu, právo vystoupit v rozpravě k projednávané otázce a podávat písemné návrhy a stanoviska k ní. Řečnickou dobu v rozpravě je možné omezit nejvýše na 5 minut.

(5) Z veřejného slyšení Senátu se pořizuje zvukový a těsnopisecký záznam. O veřejném slyšení Senátu se vyhotovuje protokol, jehož součástí jsou údaje o jeho konání, účasti na něm, úplné texty vystoupení v rozpravě a písemně podané návrhy a stanoviska účastníků. Protokol je veřejný.“

Předseda Senátu Vystrčil v první části výroku uvádí, že slyšení může navrhnout jednotlivý senátor a může prosadit to, aby ho podporoval „nějaký“ výbor. V jednacím řádu Senátu PČR (§ 144 odstavec 1) se ovšem uvádí, že slyšení se může uspořádat na základě návrhu skupiny nejméně 5 senátorů, případně výboru.

V druhé části svého výroku se předseda vyjadřuje o významu konaného veřejného slyšení a povinnosti pozvaných osobností zúčastnit se veřejného slyšení. Ovšem v odstavci 4 § 144, který se zabývá účastí na veřejném slyšení, ani v § 50 zabývajícím se účastí na schůzi Senátu, není uvedeno nic o povinnosti zúčastnit se veřejného slyšení, pouze o možnosti.

Senát projednává všechny návrhy zákonů kromě návrhu státního rozpočtu.

Návrh státního rozpočtu vytváří Ministerstvo financí (podrobné schéma viz .pdf) a je vládou předkládán Sněmovně. Když návrh projde Sněmovnou (.pdf), je předán k podpisu prezidentu republiky a publikován ve Sbírce zákonů.

Senát o státním rozpočtu nerozhoduje ani v době rozpuštění Poslanecké sněmovny, kdy má v jiných věcech pravomoc vydávat zákonná opatření Senátu.

Komplexní pozměňovací návrh je institutem zavedeným parlamentní praxí. Nenajdeme ho proto ani v Jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ani v Legislativních pravidlech vlády (.pdf).

V podstatě se jedná (.pdf, str. 50) o pozměňovací návrh, kterým ale nejsou pozměňovány určité konkrétní ustanovení návrhu zákona formou novelizačních bodů. Místo toho je předloženo nové znění celého zákona nebo příslušných pasáží, které mají být nahrazeny.

Takový návrh neprochází (.pdf, str. 50) připomínkovým řízením ani legislativní radou vlády. Může být podán jak výborem, kterému byl návrh zákona přikázán, tak i jednotlivými poslanci. I z těchto důvodů se tímto institutem několikrát zabýval Ústavní soud. V nálezu Pl. ÚS 39/08 z roku 2010 shledal tento institut v zásadě ústavně konformním, výjimkou jsou tzv. legislativní přílepky, které k návrhu zákona přidávají další části novelizující zákony, které s původním návrhem nemají nic společného.

Komplexní pozměňovací návrh byl nedávno přijat například k zákonu o právu na digitální služby. Tato varianta pozměňovacího návrhu byla přijata Výborem pro veřejnou správu a regionální rozvoj společně s Ministerstvem vnitra. Jedná se o sněmovní tisk 447/4 (.pdf) a má 61 stran textu. Dalším příkladem může být komplexní pozměňovací návrh k návrhu novely zákona o vzdělávání lékařů z ledna 2017. Jedná se o sněmovní tisk 723/5, přičemž komplexní pozměňovací návrh má celkem 41 stran. V současné době se chystá komplexní pozměňovací návrh k novému stavebnímu zákonu.

Nepodařilo se nám však dohledat žádnou statistiku nebo studii, která by se týkala množství předkládaných komplexních pozměňovacích návrhů. Z tohoto důvodu nemůžeme ověřit, zda poslední vlády skutečně přijímají více komplexních pozměňovacích návrhů než ty předešlé. Výrok proto hodnotíme jako neověřitelný.

Vládní návrhy zákona jsou ve sněmovních tiscích doprovázeny přílohami „Platné znění zákonů s vyznačením navrhovaných změn a doplnění“, ve kterých jsou navrhované změny přehledně zobrazeny v současném znění zákona.

Jako příklady lze uvést vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, který byl předložen 18. ledna 2018. Součástí tisku (.pdf) je i zmiňovaná příloha (str. 1/58–33/90), kde ve výroku popisovaná situace odpovídá straně 3/60, kde je současné znění zákona přeškrtnuto a pod ním je uvedené nové znění. Dalším příkladem může být vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 505/1990 Sb., o metrologii, kde porovnání současného a navrhovaného stavu je zobrazené (.pdf) na straně 1/9.

Předseda Senátu Miloš Vystrčil zde hovoří o některých formálních náležitostech předkládaných zákonů. Zároveň srovnává, jakým způsobem zákony předkládá vláda Poslanecké sněmovně a jak následně Poslanecká sněmovna Senátu.

Hlavním dokumentem, kterým se řídí vláda při předkládání zákonů Poslanecké sněmovně, jsou Legislativní pravidla vlády. Podle čl. 9 je součástí návrhu zákona vždy důvodová zpráva, která má obecnou část a zvláštní část. Obecná část (podle čl. 9 odst. 2) musí obsahovat zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, vysvětlení nezbytnosti navrhované úpravy a také zhodnocení slučitelnosti právní úpravy s právem EU a mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána.

Zvláštní část důvodové zprávy se člení podle jednotlivých paragrafů navrhovaného zákona, nebo v případě novely zákona podle jednotlivých článků a bodů novely. Zvláštní část obsahuje hlavně odůvodnění jednotlivých navrhovaných ustanovení, vysvětlení jejich účelu, principů a může obsahovat i srovnání s platným právním stavem. Podle čl. 10 odst. 5 musí návrh novely obsahovat také text zákona (nebo jeho části) v platném znění s vyznačením navrhovaných změn.

Podobná pravidla jsou stanovena i pro Poslaneckou sněmovnu. Formální náležitosti zákona stanovuje § 86 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Podle § 86 odst. 3 musí návrh zákona rovněž obsahovat důvodovou zprávu s obecnou a zvláštní částí. Podle odst. 5 stejného paragrafu má dokument v případě novely také obsahovat text zákona (nebo jeho části) v platném znění s vyznačením navrhovaných změn.

Vládní návrhy většinou takovou strukturu dodržují a Poslanecké sněmovně předkládají kompletní dokument včetně platného znění zákona s vyznačenými změnami. Naopak Poslanecká sněmovna, když předkládá návrhy zákona Senátu, text zákona s vyznačenými změnami neuvádí a omezuje se pouze na výčet zamýšlených změn.

Jako příklad uvádíme dvě aktuální vládní novely, které už byly Poslaneckou sněmovnou postoupeny Senátu. Prvním příkladem je novela zákona o Státním fondu rozvoje bydlení. Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 20. února 2019 jako tisk 412/0 (.pdf). Návrh zákona obsahuje jak obecnou část důvodové zprávy (str. 8–17), tak zvláštní část důvodové zprávy (str. 19–24), závěrečnou zprávu RIA (str. 1/25–25/50) a platné znění zákona s vyznačením navrhovaných změn (str. 1/51–16/66).

Poslanecká sněmovna postoupila novelu zákona Senátu dne 6. ledna 2020 jako tisk 171/0 (.pdf). Návrh skutečně obsahuje pouze výčet zamýšlených změn. Platné znění je uvedeno pouze u několika málo bodů a změny v textu nejsou vyznačeny.

Druhým příkladem je vládní novela zákona o silniční dopravě. Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 18. března 2019 jako tisk 431/0 (.pdf). Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 6. ledna 2020 jako tisk 174/0 (.pdf). Tisk poskytnutý Poslanecké sněmovně i v tomto případě obsahuje platné znění s vyznačením změn, tisk poskytnutý Senátu nikoliv.

Poslanecká sněmovna opravdu postupuje Senátu pouze výčet bodů, ve kterých jsou stručně popsány navrhované změny. Výrok proto hodnotíme jako pravdivý. Zda tato praxe předsedovi Senátu vadí, zde nehodnotíme.

Senát Parlamentu České republiky je horní komorou této zákonodárné instituce. Jeho důležitou úlohou je schvalovat (či neschvalovat) zákony. Pokud Poslanecká sněmovna schválí návrh zákona a Senát tento návrh schválí do 30 dnů (nebo se jím 30 dnů nezabývá) putuje návrh k prezidentu republiky. Pokud však Senát návrh do 30 dnů zamítne, vrací se do Poslanecké sněmovny. Ta může rozhodnutí Senátu přehlasovat absolutní většinou, tedy minimálně 101 hlasy.

Ovšem změny ústavních zákonů, změny Ústavy, změny volebních zákonů, zákona o jednacím řádu Senátu a zákona o styku obou komor být přehlasovány nemohou. K jejich schválení jsou nutné tři pětiny všech poslanců a tři pětiny přítomných senátorů. Panu předsedovi tedy v tomto dáváme za pravdu.

Současně dodáváme, že Miloš Vystrčil se nevyjádřil k otázce moderátorky Zuzany Tvarůžkové na pozici Senátu vůči vládě, nýbrž vysvětlil pozici Senátu vůči Poslanecké sněmovně. Pozice Senátu vůči vládě je zcela rozdílná oproti pozici Poslanecké sněmovny. (Na důvěře Poslanecké sněmovny stojí legitimita vlády ČR, zatímco Senát o důvěře nehlasuje.) Pouze v případě rozpuštění PS může Senát přijímat zákonná opatření, která nesnesou odkladu a jsou navržena vládou. Senát a vláda mají dále pravomoc navrhovat zákony. Jeden z nejsilnějších nástrojů Senátu vůči vládě se nachází v článku 43 Ústavy. Podle něj může Senát (bez souhlasu PS) zrušit rozhodnutí vlády o vyslání ozbrojených sil ČR do zahraničí nebo o přítomnosti cizích ozbrojených sil na území ČR na dobu kratší než 60 dnů.